一张 5000 元罚单背后的“深圳立法答卷”

　　2025年5月15日广东省深圳市大鹏新区应急管理局做出的行政处罚决定书上，“5000元罚款”的字样格外醒目，这张全国首张依据自然灾害综合法规开出的罚单，将《深圳经济特区自然灾害防治条例》（以下简称《条例》），这一特区立法成果推向公众视野。

　　这部法规的制定过程，是科学立法、民主立法的典范，《条列》六章六十七条的制度设计构建起“防抗救”一体化的治理体系，其中，临时危险区制度是最具创新性的规定之一。《 条例》明确，市、区政府在自然灾害预警期间可划禁入区域，对违规者处5000元以上20000元一下罚款。这一制度突破了传统灾害防治中的“柔性劝导”模式，建立起刚性约束机制。

　　《条例》实施以来，不仅改变了公众行为习惯，更重塑了城市的灾害防治理念，这部法规的成功实践，彰显了特区立法权的制度优势，为超大型城市安全治理提供了法治方案。

　　2025 年 8 月，广东深圳大鹏新区开出全国首张自然灾害综合法规罚单，两名无视台风 “韦帕” 蓝色预警、擅自闯入临时划定危险区的游客被依法处以每人 5000 元罚款。这张罚单绝非简单的行政处罚，而是《深圳经济特区自然灾害防治条例》（以下简称《条例》）从 “纸上条款” 到 “落地守护” 的标志性跨越，更串联起深圳在自然灾害防治领域的完整治理闭环，深圳人大以前瞻性立法破解治理痛点、政府以精细执行筑牢安全防线、社会层面则以广泛认同凝聚防灾共识。这一实践，为地方法治建设 探索出了一条可行路径。

　　2025年7月23日，深圳市人大常委会社会建设委工委在龙岗区就社区防灾减灾工作开展调研。

　　人大立法：立法“跑”在风险前，让法规 “用在刀刃上”

　　“以前台风天，救援人员冒着生命危险救擅闯危险区的游客，却连一句‘硬气’的法规依据都没有。” 深圳市人大常委会社会建设工委相关负责人的感慨，道出了《条例》立法的初心。深圳 “山海相拥” 的地理特征，让台风、暴雨等灾害频发，而部分游客安全意识薄弱、擅闯未开发区域的行为，不仅威胁自身安全，更让基层治理陷入 “劝导难、管控难、追责难” 的困境。

　　作为全国率先针对自然灾害防治出台的综合性特区法规，《条例》的 “前瞻性” 深植于对治理痛点的精准把握，更离不开深圳人大对经济特区立法权的创造性运用。深圳的每一部法规，都要回答“发展需要什么、群众期盼什么”的根本问题。”《条例》的立法全过程，正是这一理念的生动实践。

　　早在 2023 年 11 月《条例》实施前，深圳市人大就组建专项调研组，耗时半年走遍大鹏、盐田等沿海区，梳理出近 5 年 23 起游客擅闯危险区遇险案例。“当时国家层面还没有专门针对‘临时危险区管控’的立法，基层只能靠《气象法》《自然保护区条例》等零散条款‘拼凑’治理，力度远远不够。” 参与立法的专家坦言，正是看到这种 “制度滞后于风险” 的短板，深圳人大果断启用经济特区立法权，将 “市、区政府可根据预警动态划定危险区”“违者处 5000 元至 2 万元罚款” 等核心条款写入法规，提前为防灾治理备好 “尚方宝剑”，彻底扭转了 “风险已至、法规滞后” 的被动局面。

　　不同于部分法规 “大而全” 的表述，《条例》的每一条款都瞄准实操痛点：针对“危险区划定太死板”，明确 “结合预警等级动态调整”—— 台风蓝色预警时仅划定沿海区域，橙色预警则扩展至山区、地质灾害点；针对 “划定危险区影响旅游” 的担忧，要求划定前必须 “组织专家论证 + 两次公众意见征求”，平衡安全与发展；针对“群众找不到危险区”的困惑，配套要求制作电子地图、设置醒目标识，让 “禁区” 一目了然。同事构建“警示 — 劝阻 — 处罚 — 追偿” 的全链条治理逻辑：要求危险区必须设置 “电子围栏 + 物理标识 + 志愿者巡逻”，先劝导再执法；明确 “违规者需承担救援费用”，从经济层面遏制 “出事有政府救” 的侥幸心理；同时规定政府需提前发布预警、做好宣传，让 “危险区禁入” 成为共识。

　　“我们调研时发现，很多游客不是故意闯险，而是不知道‘后果有多严重’。” 深圳市人大常委会法工委相关负责人说，《条例》的初衷是 “以罚促醒”，而非 “以罚创收”—— 通过明确的规则告诉群众 “什么不能做、做了有什么代价”，最终实现 “不用罚” 的治理目标。这种 “刚柔并济” 的立法理念，既守住了安全底线，又体现了民生温度，为后续法规落地赢得了群众基础。

　　政府执行：监管真正落地，让法规 “长出牙齿”

　　“立法是基础，执行是关键。如果把《条例》当‘摆设’，再完善的条款也护不住群众安全。” 深圳市应急管理局相关负责人的话，点出了法规落地的核心。《条例》实施后，深圳迅速构建 “市 — 区 — 街道 — 社区” 四级执行体系，将每一条款转化为 “看得见、摸得着” 的安全行动，让法规真正从 “纸面” 走向 “地面”。

　　2025 年 6 月，大鹏新区印发《关于划定深圳市大鹏新区自然灾害危险区的通告》，成为深圳首个 “吃螃蟹” 的行政区。划定过程中，新区应急管理局联合自然资源、气象部门，对 23 处 “高风险点” 逐一 “画像”：在西涌未开发海滩设置 “红底黄字” 警示牌，写明 “台风预警生效禁入，违者罚款 5000 元起”；在 “i 深圳” APP 上线 “危险区查询” 功能，市民点开就能看到实时管控区域、预警等级；社区网格员还通过微信群推送电子地图，确保 “渔民、民宿老板、游客都知晓”。

　　“以前海边只有‘注意安全’的模糊提示，现在连警示牌上的罚款金额都写得清清楚楚。” 大鹏新区南澳办事处巡逻队员说，2025 年台风季，辖区擅闯危险区事件同比下降 82%，“清晰的标识 + 便捷的查询，让‘误闯’少了，‘敬畏’多了”，精准划区的 “可视化效果” 初步显现。

　　《条例》的执行，不止于 “事后处罚”，更在 “事前防范”。深圳建立 “气象预警 — 危险区管控 — 救援准备” 联动机制：气象部门发布预警后，应急、公安、文旅部门同步行动 —— 公安封闭危险区入口，文旅通知景区暂停开放，救援队伍提前进驻重点区域；社区网格员则逐户提醒渔民、民宿经营者，确保 “预警信息无遗漏”。

　　2025 年 8 月，深圳发布暴雨红色预警时，盐田区依据《条例》临时关闭梧桐山部分登山道。“我们通过监控发现有 20 余名游客已进山，立即联合社区、景区工作人员分片搜寻，1 小时内全部转移。” 盐田区应急管理局相关负责人说，正是这种 “多部门联动、提前干预”，让《条例》从 “被动应对” 变成 “主动守护”，也印证了中国（深圳）综合开发研究院党委书记、常务副院长郭万达的观点：“《条例》的执行亮点，在于构建了‘立法 — 执法 — 联动’的闭环，解决了基层治理中‘谁都管、谁都不管’的难题。”为沿海地区安全治理提供了扎实的实践经验

　　社会回响：从 “被动接受” 到 “主动认同”，让法规 “走进群众心里”

　　“以前觉得政府‘管得太严’，现在才明白，这严管背后是厚爱。” 家住大鹏新区鹏城社区的居民陈先生，曾是《条例》的 “质疑者”——2024 年台风 “泰利” 期间，他邻居不听劝阻去海边钓鱼，被困后救援了 6 个小时，“当时还觉得‘政府小题大做’，直到看到这张 5000 元罚单，才懂‘禁入’不是‘限制自由’，而是‘保护生命’。”如今，《条例》已从 “政府的规定” 变成 “群众的共识”，这样的认同体现在一个个具体场景中，更彰显了 “立法为民” 的温度。

　　大鹏新区 “海语民宿” 老板王梅是《条例》义务宣传员，每天面对向前来入住的游客，她都递上《条例》节选手册，前台墙上也贴着醒目的条款节选。 王梅坦言，此前遇到客人要去野海滩，我只能好言相劝，人家不听我也没办法。”现在有《条例》撑腰，提醒客人时更有底气，客人也更愿意配合。

　　在盐田区梅沙街道大梅沙社区，28 名居民、志愿者组成的 “防灾巡逻队”，成了台风天的 “移动防线”。62 岁的队长李阿姨是社区老居民，每次台风预警生效，她都会带着《条例》宣传册，在海边、公园巡逻。

　　“以前是政府工作人员劝，现在我们居民自己上。” 李阿姨回忆，有次暴雨天，两名游客想蹚过积水路段去礁石拍照，她拿出《条例》耐心解释 “危险区禁入规定”，还举了 “5000 元罚单” 的例子，“游客听了就退回去了，还说‘谢谢阿姨提醒，差点犯了错’。” 如今，巡逻队里既有退休老人，也有上班族，“大家都觉得，守好危险区，就是守自己和邻居的安全”，这种自发参与的热情，让法治真正成为 “群众的自觉”。

　　《条例》的积极影响同样延伸至网络空间。在深圳本地论坛 “深圳论坛” 关于 “全国首张自然灾害罚单” 的讨论中，超过 80% 的网友留言支持：从居民观念转变到群众主动行动，再到网络舆论的广泛认可，深圳这防灾法规正一步步走进“群众心里”让法治守护的理念在基层落地生根。

　　经验启示：地方立法 “立得住、真管用” 的“深圳方案”

　　一张 5000 元的罚单，折射出深圳立法、执法、守法的良性互动。多位专家学者一致认为，《条例》的实践，为全国地方人大用好用足立法权、破解基层治理难题，提供了可复制、可推广的 “深圳方案”。

　　立法要 “瞄着痛点去”。深圳市人大常委会紧扣 “游客闯险致灾” 这一痛点，用 “动态划区”“罚款追偿” 等条款精准破题，深圳大学经济特区立法研究中心主任黄亚英支指出：“赋予特区立法权的初衷，就是让深圳突破‘上下一般粗’的惯性。《条例》没有搞‘倡导型软法’，而是针对民宿经营者担心的‘旺季管控’增设‘提前 2 小时公告’条款，兼顾安全与民生 —— 这种‘小切口、实内容’的模式，值得所有地方人大借鉴。”

　　执行要 “盯着实效干”。深圳市人大常委会建立 “执法检查 + 代表视察 + 整改督办” 的闭环监督机制：2024 年组织专项执法检查组赴 6 个区查问题，2025 年开展代表视察督促整改，每季度分析管控数据，2025 年台风季擅闯事件下降 82%、救援费用追偿率 100%，这些数据证明，只有跟踪到底、监督到位，才能避免法规成为“稻草人”。

　　郭万达从区域治理视角补充道：“深圳建立的‘气象预警 — 多部门同步响应’机制，本质是用立法明确各部门权责边界 —— 其他城市只需结合本地灾害特点调整，就能复制这一机制，让法规真正‘长出牙齿’。”

　　共识要 “带着群众建”。立法过程中，深圳市人大常委会调研组走进民宿、社区听意见：渔民说 “台风天出海危险”，就强化预警宣传；游客说 “找不到危险区”，就开发电子地图；民宿老板说 “提醒客人没底气”，就明确处罚标准 ——“群众参与了立法，才会主动遵守法规。”

　　对于《条例》香港中文大学（深圳）教授郑永年则从 “规则复制性” 的高度进行了解读：“深圳要构建可推广的治理模式，核心是让法治共识成为‘可移植的基因’。《条例》之所以能从‘要我守法’变成‘我要守法’，关键是把群众当成‘治理伙伴’，而非‘管理对象’—— 居民组建巡逻队、民宿老板宣传法规，这种自发参与的氛围，比单纯处罚更有生命力。”

　　站在深圳经济特区建立 45 周年的重要节点回望，《条例》正是“以立法促改革、以法治护发展” 的缩影。其蕴含的启示深刻且具有普遍意义，地方立法不必要求 “完美文本”，但要回应 “真实需求”；不必强调 “独特优势”，但要确保“落地见效”；不必追求 “轰动效应”，但要凝聚 “群众共识”。唯有如此，才能真正为基层治理现代化注入澎湃动能。

　　来源：人民代表报