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“人大主导,多方参与”我市建立立法新机制

发布时间:2014-08-04

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 各界热评认为此举对深圳立法工作具有里程碑意义

“这是继获得两个立法权之后,深圳立法史上又一里程碑!”

“主导立法,是市人大及其常委会地位不断提高的表现,也是尊重立法规律、探索实践科学立法的重要决策。”

“今年是深圳的改革之年,人大主导立法,就是向改革法规‘生产流程’要‘红利’。”

……

前不久,市委《关于进一步发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》(以下简称《意见》)出台,通过一系列立法机制的创新,建立“人大主导,多方参与”的特区立法新机制。作为我市推进一流法治城市建设的一项重要举措,《意见》甫一“出炉”,就引发热烈关注和广泛讨论。

市人大常委会主任白天也为之振奋。在他看来,进一步发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用,是深圳新时期全面深化改革的重要突破口,是深圳加快建设一流法治城市的内在要求。下一步,市人大常委会将出台配套措施,将《意见》更好地落到实处。

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人大立法从“坐等上菜” 到“买菜做饭”

立法,是法治建设的基础。作为拥有两个立法权的城市,深圳的立法工作一向备受关注。据统计,20多年来,我市共制定法规200多项,其中三分之一属创新性法规,为深圳经济社会发展起到保驾护航的重要作用。

“《意见》的出台,是市委首次以文件形式明确对市人大立法工作的支持,对深圳未来立法具有里程碑的意义。”市人大常委会常务副主任罗莉说,市人大常委会全体组成人员和机关干部应深入学习领会《意见》精神,并贯彻到今后立法工作中去,为一流法治城市建设做出贡献。

市人大常委会城建环资工委主任董国强认为,建立人大主导的立法机制具有特别重要的意义,不仅符合国际惯例,也是我市“三化一平台”建设的重要保障,有利于克服部门利益法制,有利于发扬立法民主提高立法质量。

深圳大学法学院院长黄亚英说,过去我们更多讲人大是审议法规,而不是全面主导立法。此次《意见》的出台,强调人大在立法中的主导作用,是尊重立法规律的重要决策,也是特区立法权运行机制的一次重大创新实践。

黄亚英说,从过去参与立法、审议立法,到主导立法,有一个观念和意识的转变。形象地讲,就是过去的立法流程是政府部门“买菜做饭”,市政府法制办“端菜上桌”,人大“坐等上菜”、“被动吃饭”。人大今后想要改善伙食,就要全面主导买菜和亲自做饭。

开门立法 不能“虚晃一枪”

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要提高立法质量,就要大力推行开门立法,这已成为共识。深圳一直有“开门立法”的传统,立法听证、立法辩论等举措开全国先河。去年实施的《深圳经济特区文明行为促进条例》,市人大常委会共启动了三轮民意调查,回收近30万份调查问卷。如此广泛地进行民意调查,这在地方立法中还是少有的。

然而,与全国很多地方一样,深圳的开门立法也时不时遇到“遇冷”的尴尬。比如,7月25日深圳市有关部门举行的“轨道交通运营管理办法立法听证会”,在发出征集听证代表的公告后一周,仅有5位市民报名(计划需要8位),以至于需要在网络上进行二次公告。

开门立法为何“遇冷”?市法制办工作人员分析认为,一方面,一些立法项目与公众关联度不高,另一方面,则因为公众参与立法的渠道仍然不够通畅。省人大代表王海说,这就要求我们的立法项目要更“接地气”,回应社会关切。立法者不仅要在网上征求意见,更要“走出去,走下去”。比如,对于农民工等群体,就应该采取上门调查等方式倾听他们的声音。

很多代表认为,开门立法 “遇冷”更重要的原因在于,由于征求意见本身流于形式,使得公众意见并没有获得重视,在公众心中留下了开门立法只是“虚晃一枪”,“参不参与一个样”的印象。其解决出路除了强化宣传之外,更重要的是在立法过程中,真正实现对民意的尊重,让民意诉求得到更好的落实。

市人大常委会教科文卫工委主任汪开国说,人大主导立法,就要推动公众参与立法常态化,使得立法的过程成为倾听民声、协调利益、化解矛盾、凝聚共识的过程,也是一个普法的过程。

将改革决策与立法决策相结合

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市人大常委会内务司法工委主任傅伦博说,人大要更好地主导立法,就要将立法决策与改革决策更好地结合起来,引领推进和保障改革。

他以刚刚通过一审的《深圳经济特区居住证条例(草案)》为例。党的十八大、十八届三中全会提出“完善和创新流动人口管理服务,加快户籍制度改革”。随后,深圳市委明确提出了“推进居住证制度,完善流动人口服务管理”的决策意见。制定《深圳经济特区居住证条例》就是确保改革于法有据,将改革决策与立法决策结合的一次有益尝试。

傅伦博说,前不久市委召开了推进改革领导小组会议,对下一步改革进行全面部署,人大立法工作在引领推进保障改革方面有不少工作可做。我们要分清轻重缓急,突出重点,立好事关改革发展大局,事关民生民计的重要法规。

精细化立法提高质量

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“过去,我们立法更多的是要解决‘有法可依’的问题,在中国特色社会主义法律体系已经形成的今天,更多应考虑如何提高立法质量。”全国人大代表张育彪在接受记者采访时表示,人大要更好地主导立法,就要进入立法精细化时代。

如何精细化立法?黄亚英认为首先要从法律“立项”上着手,避免大而空的“软法”,多立“小而专”可以解决问题的“硬法”。比如,解决食品安全问题的时候,可选择专门立《豆制品条例》、《乳制品条例》,而非一个《食品安全条例》,增加可执行性。

市人大法制委员会副主任周荣生认为,开门立法,加大调研力度是精细化必不可少的环节,近年来,市人大常委会一直向这方面努力。他举例说,正在制定的深圳经济特区医疗卫生条例,就委托第三方机构,发放1万多份调查问卷,对医生、患者和我市10个区(新区)的社区居民进行了民意调查。有针对性地调研,可以使立法过程更为扎实、严谨,立法的内容更为科学、可靠,能够确保法律规范在实践当中好用、管用。

“宣传好一部法律是实施好一部法律的重要方面,控烟条例的实施给我们提供了很好的实践经验。”市人大代表杨勤认为,今后在立法的同时,还应该加大宣传力度,使得立法的过程成为普法的过程。

主导立法不等于大包大揽

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“人大主导立法,并不是大包大揽。而是要当‘掌舵者’,把握方向。”市人大常委会经济工委主任吴子俊说,掌舵就是要发挥三个方向的作用——

第一,要改变过去由政府各部门提出的立法项目,人大负责“拼盘子”的做法,立法项目的选择应由人大决策。第二,法规的主要制度设计由人大来决定,向部门利益法制化说“不”。第三,立法的起草、审议、再到监督等各个环节的程序和规则要由人大来制定。

吴子俊说,人大主导立法还要处理好两个关系。一是人大与市委的关系,坚持市委对人大立法工作的领导。二是人大与政府的关系。立法是复杂总工程,人大不可能全面包办,独立完成。而是应该掌握主要环节和重点内容,做好统筹协调工作 ,优化资源配置。

市人大常委会主任白天强调,今天的立法工作与过去相比,情况发生了很大变化,标准更高了,责任更重了。人大主导立法,就要增强全局意识,勇于创新,广纳民智。以开门立法为例,“门”要开得大,“客”要请得对,做到既民主又科学,扎扎实实推动立法工作上新台阶。

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