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——2012年1月8日在深圳市第五届

人民代表大会第三次会议上

深圳市人大法制委员会

各位代表：

现将市五届人大法制委员会2011年度主要工作情况和2012年度主要工作安排向市第五届人民代表大会第三次会议报告如下，请予审议。

2011年度主要工作情况

2011年度法制委员会在市人大及其常委会的领导下，认真履行职责，积极开展工作，全年共召开法制委员会会议7次，统一审议法规及有关法规问题的决定16项，组织起草法规3项，在常委会工作机构及有关部门的支持配合下，在法制委员会全体委员和工作人员的共同努力下，较好的完成了本年度的各项工作任务。

一、依法统一审议，提高立法质量

法制委员会全年统一审议前海深港现代服务业合作区条例、道路交通安全管理条例等新制定法规及有关法规问题的决定8项；产品质量管理条例、环境噪声污染防治条例等全面修订法规5项；保障性住房条例、道路交通安全违法行为处罚条例等修改法规3项。在法规审议中，法制委员会始终坚持民主立法、科学立法、以人为本、开拓创新、认真论证、严格把关，着力提高立法质量。

在统一审议中充分沟通协调，寻求共识。前海深港现代服务业合作区条例是深圳市人大常委会运用特区立法权落实中央推进前海合作区开发这一重大战略决策的具体举措，旨在为前海现代服务业的发展创造优良的法治环境。但是自条例起草伊始，关于前海管理局及理事会的职能定位、前海管理区的监督机制、土地开发、社会建设、法律适用、过渡期安排等重大问题一直存在不同认识和不同意见。法制委员会在接手该条例后，本着充分表达、有效沟通、理性探索、互动引导的原则，进行了大量的沟通协调工作。除随同常委会领导前往国务院港澳办公室和全国人大常委会法工委征求对条例的意见外，还书面征求了国家发改委、国务院法制办的意见。多次会同经济工委、市政府法制办和前海管理局召开研讨会，两次组织沟通会与市政府协调条例内容，还向市政府、政协、纪委、六区人大等近二十个单位征求意见，最终达成共识，破解难题。

认真调研论证，补充完善相关法律制度。深圳经济特区道路交通安全管理条例在制定过程中倍受市民关注，社会反响强烈。草案修改建议二稿第十八条规定的路边临时停车收费制度，对缓解我市停车位严重不足，解决停车难问题十分有效，但公众和常委会组成人员普遍担心收费单位的确定、费用收取和使用情况不公开透明，容易滋生腐败。法制委员会在统一审议时考虑到深圳曾经实行过路边临时停车咪表收费制度，由于交由企业运作，管理不善，深受市民诟病，建议根据常委会组成人员和社会意见将该制度予以完善，增加规定：费用收取和使用情况应当每年向社会公布；路边临时停车管理及收费由市政府确定的行政部门负责实施，负责实施的行政部门可以委托依法成立的管理公共事务的组织具体实施。直接索赔权制度是草案修改建议二稿中创新的交通事故理赔制度，根据该项制度，在发生交通事故未造成人员伤亡情况下，无责或者负次要责任方享有选择向对方当事人购买车辆损失保险的保险公司索赔或者要求承保自己车辆的保险公司先行赔付。法制委员会认为，该条文规定的直接索赔权制度完全突破了保险法的规定，应当谨慎对待。为此，召开了专家会议，专门听取深圳保监会和深圳保险业资深专家的意见。专家认为，保险法确实规定了直接索赔权，但前提是对方当事人“怠于赔偿”或者“同意直接索赔”，且索赔对象仅限于对方当事人购买责任保险的保险公司。专家们还进一步提出，如果按本条操作，在实践中将会引起适用法律的冲突。因此，法制委员会建议将此项制度修改为：发生交通事故仅造成财产损失的，无责任或者负部分责任一方当事人可以向对方当事人请求赔偿，也可以向对方当事人购买责任保险的保险公司索赔。

严格遵守立法技术规范，严把立法质量关。法制委员会在统一审议特区人民调解条例（草案修改建议稿）时认为，该法规主要是针对人民调解法较为原则的内容进行实施性规定，在内容上没有突破或者变通，在结构上不够全面、系统，因此，建议将法规名称修改为深圳市实施中华人民共和国人民调解法办法。法制委员会在审查常委会听取和审议专项工作报告满意度测评工作暂行办法（草案）时认为，该法规主要是规范人大满意度测评工作，而规范人大及其常委会程序性活动的法规一般应当称为规则；满意度测评是上位法没有的创新性规定，应当采用特区立法形式；法规中关于法规解释的内容与现行法规解释规定相冲突，一些文字表述不够规范。秘书长采纳了法制委员会的意见，指示法制委员会对议案、说明、法规文本进行修改。

二、组织法规起草，坚持制度创新

按照主任会议的指示，法制委员会全年自行组织起草了社会建设促进条例、信访条例、制定法规条例（修订）3项法规。法规起草任务艰巨工作繁重，框架构思、谋篇布局、制度设计、条文草拟难度大，搜集资料、调研论证、征求意见、部门协调工作量大，起草议案、审查修改、请示汇报、一审至终审程序增加。为此，法制委员会投入了大量的时间、精力，组织起草法规成为法制委员会2011年度工作的重点。

社会建设促进条例是我市的创新性立法，没有任何经验可以借鉴。在起草过程中，法制委员会组织成立起草工作组，拟定条例的初步内容框架，发至市委宣传部、市政法委等二十多个相关单位和部门征求意见。参加三场调研座谈会，听取国家机关、人民团体和教学科研机构以及各区对我市加强社会建设工作和开展社会建设领域立法的意见和建议。此外，又专程赴京，拜会全国人大常委会有关领导，就条例起草的有关事项进行汇报，并邀请全国人大常委会法工委、国务院法制办有关领导和部分专家学者召开座谈会，就我市开展社会建设立法的相关情况进行了交流和座谈。一审之后，法制委员会随同常委会主要领导赴全国人大常委会法工委、中央社会管理综合治理委员会征求意见，并根据征集到的意见和常委会的审议意见，对条例进行了认真修改。社会建设促进条例在结构设计和内容上与中央和省委、市委关于社会建设的要求保持高度一致，并结合深圳的实际和需要，着重从创新、促进的角度对深圳社会建设领域的问题进行梳理、研究，将已成熟的制度、经验、作法纳入立法，突出深圳特色；同时，还针对社会建设领域中国家尚无法律、法规专门规定的方面进行研究，结合当前社会关注的热点，如住房保障、社会救助、特殊人群管理与服务、志愿者服务、慈善事业等，对于其中符合深圳实际、有利于深圳创新发展的内容进行探索，体现地方立法对国家立法的有益补充和特区立法先行先试的作用。

信访条例内容敏感，社会关注度高。在起草过程中，法制委员会组织成立起草工作组，赴延吉、哈尔滨、长春等省、市信访工作部门学习考察，在总结北京、江苏、辽宁、湖北等地信访工作立法经验的基础上，结合我市信访工作实际，起草了征求意见稿，发市人大常委会组成人员、六区人大、两院等二十几个单位征求意见，还组织召开了全市信访工作座谈会。常委会一审后，法制委员会又以常委会办公厅名义将条例（草案）在人大网站上公布征求社会意见，并会同市信访局前往国家信访局征求意见。根据征集到的意见和常委会的审议意见进行了认真修改。信访条例根据特区信访工作的实际情况，将人大、政府、法院、检察院的信访工作都纳入其中予以规范调整，形成职责明确、运转协调、行为规范、监督有效的大信访工作格局。条例以人为本，将立法重点放在保护信访人的合法权益，畅通信访渠道，规范信访工作方面，进行了许多制度创新，如：规定了信访大厅制度、信访救助制度、信访督查专员制度、信访工作年报及专题报告制度等等。一审、二审期间《深圳特区报》、《法制日报》、《广州日报》、《南方都市报》、《深圳热线》、《天津网》等多家市内外媒体、互联网站对条例进行了专题报道，对条例的主要内容予以了充分肯定。

制定法规条例的修订事关人大及其常委会立法工作程序的完善、立法工作体制的改革和立法质量的提高。法制委员会在起草修订草案时，认真回顾、总结人大及其常委会十年来的立法工作经验，借鉴全国人大、北京市、厦门市等人大常委会的做法，派人专程前往广东省、上海市、珠海市人大常委会学习考察，并征求了广东省人大常委会法工委、市人大常委会办公厅及各委员会、市政府法制办、六区人大常委会的意见。修订草案调整了常委会、主任会议、各委员会的部分职责，完善了立法计划的实施程序和法规案的审议程序，在保证法制委员会履行统一审议职责的同时，充分发挥各委员会在立法工作中的专业作用，加强工作衔接，形成各司其职，协调一致的立法工作格局。条例的修订为改革立法工作体制，进一步提高立法质量提供了法律保障。

三、开展法规清理，维护法制统一

根据全国人大常委会法工委的要求，针对“不一致、不适应、不协调”三种情形，法制委员会继续组织开展特区法规和较大的市法规的清理工作。2011年初召开法规清理工作会议，与市政府法制办就法规清理工作进行全面沟通协调。市政府法制办提出清理目录后，法制委员会进行了初步论证，并多次征求市人大各委员会、两院以及各人民团体、社会组织的意见，最终得出清理结果：建议修改108项法规，废止13项法规，无需修改或废止的法规35项。同时将法规清理结果纳入2011年立法计划，拟废止3项、拟修改11项法规，并对2012年及以后的法规清理项目也做了安排。

行政强制法于2012年1月1日起实施，全国人大法工委要求各级地方人大对各自地方性法规进行对照清理。法制委员会按照全国人大法工委《关于做好地方性法规中有关行政强制规定清理工作的通知》要求，拟订了《关于行政强制规定的法规清理工作方案》，对清理标准、清理主体、清理程序、清理结果以及清理时间做出了安排。多次与市政府法制办召开协调会，督促法制办按计划完成清理工作任务。

四、编制立法规划、立法计划，组织立法工作

编制2012年度立法计划及2011年-2015年立法规划，组织落实2011年度立法计划。

2011年初市人大常委会启动立法规划编制工作。为做好编制工作，法制委员会起草了《立法规划编制工作方案》并制定了《立法规划编制办法》，确定编制工作的进度安排，明确征集立法建议项目、调查研究、收集整理立法项目建议、征求意见、论证、修改完善、审查批准、公布执行等几个阶段的时间要求。同时，法制委员会组织成立了由办公厅、各委员会、市政府法制办、市法制研究所参加的立法规划编制工作小组，法制委员会负责组织实施立法规划编制的具体工作，前期工作由法制委员会委托市法制研究所承担。经过前往省人大法委和广州市人大常委会法工委学习考察、研究国家和广东省立法规划的内容、对征集的立法建议项目进行研究分析等程序后，形成了《立法规划编制研究报告》，在征求办公厅、各委员会以及市政府法制办意见后，起草了规划（草案），提请常委会审议。

为了规范立法计划编制工作，确保立法计划的针对性和操作性，法制委员会拟订了《2012年立法计划编制工作方案》，明确了指导思想、工作程序和立法项目立项标准，并开展了2012年立法计划项目的征集工作。

为保证完成2011年立法任务，2011年初法制委员会起草了《关于组织实施〈2011年度立法计划〉的若干意见》，并多次与市政府法制办召开立法协调会。2011年末法制委员会对2011年立法计划执行情况进行了总结，起草了《2011年度立法计划执行情况报告》，并对尚未完成的计划项目提出了处理意见和建议。

五、其他相关工作

法制委员会坚持和完善内部工作制度，每月召开法制委员会工作机构工作会议，检查上月工作完成情况，安排当月工作任务，并将工作安排报送常委会领导。

委托调研论证，发扬立法民主。为发挥专业机构的作用，保障立法工作质量，法制委员会先后组织将个人信息保护条例、前海法律适用问题委托市律师协会、深圳大学和港澳基本法研究中心等单位进行立法前调研论证。将立法规划编制的前期工作（包括立法建议项目的收集、整理和前期论证、提出立法规划草案初稿、对立法项目初步论证）以及针对深圳法规与国家法“不一致、不适应、不协调”问题的法规清理委托市法制研究所承担。各专业机构的调研论证结果为常委会的立法工作提供了帮助，得到主任会议及常委会组成人员的肯定。

加强对法律助理的管理和考核，提高其为常委会组成人员服务的质量。法律助理送法制委员会备案的修改意见，由专人收集汇总并分送法规承办人研究参考。

充分利用代表小组活动这个平台，丰富活动形式，充实活动内容，创新活动机制，增强活动实效。先后组织代表小组调研政府采购条例、股份合作公司条例、前海深港现代服务业合作区条例等，发挥代表小组在立法中的作用。

制定《关于开展2011年度法规实施情况报告制度的工作方案》，启动法规实施情况报告工作。

起草《法规实施单位负责人考试办法》，促进法规实施情况报告制度实施。

积极参加机关组织的对口扶贫等各种政治、业务学习和活动;对口接待了多批兄弟省市来深考察的客人。

过去的一年，法制委员会的工作饱满而紧张，一些法规为常委会一审通过，如：关于促进和保障大运会筹备和举办工作的决定、听取和审议专项报告满意度测评工作规则、道路交通安全违法行为处罚条例（修改）、市容环境卫生条例（修改），法制委员会在时间紧任务急的情况下，如期完成了统一审议工作。在这一年的工作中，也存在一些有待改进和加强之处，比如，对立法工作从宏观上研究和探讨不够，忙于具体法规项目的审查修改；对法规问题组织法制委员会工作人员集体研究讨论不够，未能充分发挥集体智慧；对兄弟省市、发达国家和地区的先进立法经验学习考察不够，常常局限于资料研究，有时不够全面深入；对立法技术方面存在的问题整理不够，未能及时提出规范意见。

2012年度主要工作安排

在市人大及其常委会的领导下，法制委员会将继续认真贯彻落实科学发展观，围绕市委中心工作和市人大常委会的工作要点，开拓创新，求真务实，认真履行职责，用好两个立法权，为形成与中国特色社会主义法治理念和国际通行规则相衔接，与国家法律体系相配套，适应深圳科学发展需要的完善的法规制度而努力工作。

2012年度的工作安排主要有：

一、依据修订后的制定法规条例，组织开展法规二审、三审工作。加强与初审委员会的沟通协调，完善立法工作机制，促进立法的民主化、科学化，进一步提高立法质量。

二、合理配置立法资源，加强立法调研论证，推进科学立法，拟就部分立法项目开展委托调研论证。

三、组织实施2012年立法计划，指导思想为：深入贯彻十七届五中、六中全会精神，以社会建设和文化建设为重点促进经济又好又快发展和法治政府建设，弘扬大运精神，总结大运经验。

四、规范立法技术、提高立法工作质量，开展立法技术规范研究编制工作。

五、组织落实法规实施情况报告制度。

六、开展规范性文件的备案审查工作，根据监督法规定和全国人大要求，配合常委会办公厅，与各委员会协作共同做好政府规章以及决定、命令和决议等规范性文件的备案审查工作，完善相关工作制度。

法制委员会2011年度统一审议的法规及有关法规问题的决定.doc