深圳心理卫生条例厚望中诞生

　　核心提示

　　8月30日，深圳心理卫生发展史上一个具有里程碑意义的日子：这一天，《深圳经济特区心理卫生条例》（以下简称《条例》）全票通过市人大常委会三审，于明年1月1日实施。

　　这也使深圳成为上海、宁波、杭州、北京、无锡、武汉6个城市之后，我国第7个为心理卫生立法的城市。

　　这是一部被寄予很多期望的法律，社会普遍关注。

　　深圳的心理卫生事业与经济特区共成长，虽然起步晚，但工作者们上下一心，使这项事业在30年中取得跨越式发展，很多方面走在全国前列。随着社会的快速发展，对心理卫生需求出现近乎爆发式的增长，通过立法来规范、指引心理卫生工作，成为迫切需要。

　　早在2003年，有识之士就开始为深圳的精神卫生立法奔走呼吁。2006年深圳市人大常委会组织成立心理卫生条例起草小组，此后，召开了20多次座谈会，社会各界广泛参与讨论，参考了国内外十多个国家和地区的立法情况，30多次易稿，集思广益，历时6年，《条例》终于“千呼万唤始出来”。

　　这是一部什么样的条例？借用参与起草全过程的深圳市精神卫生中心主任、深圳市康宁医院院长刘铁榜的一句话作为回答：它不是一部医学条例，也不是患者条例，更不是为卫生部门一家而设的，立法的目的也绝不只是为了保护少数人的权益；它涉及的是全人口、全部门，受保障的是全体市民。

　　

　　《条例》解读 一部保障全体市民权益的法规

　　深圳为心理卫生立法的宗旨是什么？《条例》第一条开宗明义给出答案：“为了提高市民的心理健康水平，保障心理咨询来访者、精神障碍患者的合法权益，规范心理咨询和医疗服务，有效预防和治疗精神障碍，促进心理卫生事业发展，建设和谐社会，根据有关法律、法规的基本原则，结合深圳经济特区（以下简称特区）实际，制定本条例。”

　　这里面，有一个很人性化的逻辑线索：从市民到行业，从个体到整体。首先着眼于“市民、来访者、患者”，其次是“规范、预防和治疗”层面，最终实现“事业、社会”层面的目标。

　　《条例》有八章，共67项条款。其构架如下：

　　第一章《总则》，包括9项条款。指出《条例》的目的、适用范围等。深圳的心理卫生工作并非专科医院单打独斗，而是在多年的实践中形成了多部门合作的良好局面，《总则》第三条把这一经验明确规定下来：“开展心理卫生工作应当坚持预防为主、防治结合、重点干预、广泛覆盖、依法管理的原则，建立政府主导、部门合作、社会参与的工作机制。”并在条款中对政府主导、部门合作、社会参与作出细化规定。

　　第二章《心理健康促进与精神障碍预防》，9项条款。从公共卫生的角度切入。指出卫生行政部门的相应职责，包括定期发布心理健康状况报告、建立精神障碍信息分类报告和管理制度并及时公开相关公共精神障碍信息等；医疗机构、心理卫生机构和行业协会、社区健康服务机构则各司其职；政府应把重大事件的心理危机干预纳入应急预案。与其他同类条例中的内容相比，深圳的相关规定比较细化，而不笼统。

　　第三章《心理咨询服务》，8项条款。对心理咨询服务加以规范。如对心理咨询机构设立开业门槛，要依法登记、并且明码标价，从事心理咨询服务人员必须具备相应的资质，明确规定其“能做什么”、“不能做什么”，并依法接受卫生行政部门管理考核。用专章规范心理咨询服务，而不是放任自流，是深圳《条例》的一大独特之处，属于“人无我有”。

　　第四章《精神障碍的诊断、治疗》，13项条款。就精神障碍的诊断与治疗的方方面面做出明确而较为细致的规定，如精神障碍的诊断应当由精神科执业医师做出，而且诊疗地点只能在心理卫生医疗机构或者其他医疗机构。对于精神障碍的诊断和治疗，患者拥有知情权、选择权、决定权。如果当事人对精神障碍诊断有异议，可以通过一定程序申请复核或司法鉴定。舆论普遍认为，这些程序和要求可有效预防“被精神病”。

　　第五章《精神障碍的康复》，3项条款。市、区政府应设置精神障碍康复机构、提供相关服务，并鼓励社会力量参与，康复机构应在心理卫生医疗机构的技术指导下开展康复工作。

　　第六章《来访者、精神障碍患者的权益保障》，6项条款。规定获得治疗和康复是来访者、精神障碍患者的权利，不得歧视患者。保护精神障碍患者的隐私权、知情权、就业与入学权、劳动权。

　　第七章《法律责任》，15项条款。对出现违规行为的心理咨询机构、心理卫生医疗机构、监护人进行罚款，而且力度颇大。如心理咨询机构未达到开业条件擅自开展业务活动的，由卫生行政部门责令改正并处一万元罚款。如果心理咨询机构和心理卫生医疗机构从业人员违反条例规定，不遵守行业规范的，将面临警告或责令暂停执业活动，后果严重的，甚至要吊销执业证书。

　　第八章《附则》，4项条款。对一些细节作补充说明。

　　

　　专家观点 既是机遇也是挑战 专访市精神卫生中心主任、市康宁医院院长刘铁榜

　　《条例》的出台，是深圳心理卫生事业发展的一个里程碑事件。刘铁榜表示，立法对于市康宁医院来说，既是机遇，也是挑战。

　　他指出，可以预计的是，《条例》一定会促进全民心理健康意识的提高，市民心理健康权利会得到进一步的保护；它也必然会激发出更多的心理健康需求，心理健康队伍将会加大；心理健康服务也必将更加有序、规范。这是可预见到的可喜变化。

　　但是刘铁榜在高兴之余，依然显得忧心忡忡。他用“心急如焚”来形容此刻的心情。因为市民的心理服务需求被激发出来后，服务必须跟上，包括人员、队伍、网络建设、机构建设等。但是，相关资源严重匮乏：

　　全市有120个精神科执业医师，市区两级精神疾病防治队伍合计不足100人，全市仅有约2000名心理咨询师，开放精神科病床300张――而要承担的，是1500万人口的精神卫生服务。

　　这曾让外国同行惊呼“奇迹”，因为与国际平均水平“简直没法比”。这意味着，在极其有限的资源下，精神卫生工作人员必须超强度、超负荷地工作，1名精神科医师要服务超过10万人口。而在美国，每万名居民就配置约5名精神科医师。

　　与国内其他城市相比，深圳的心理卫生资源同样捉襟见肘。比如广州，市级财政投入每年超过6000万，是深圳的2倍以上；市级专科医院病床数是深圳的4倍；工作人员数是深圳的4倍。另外，全国平均每万人拥有精神科病床1.48张，深圳仅0.22张，不到国内平均水平的六分之一。

　　平心而论，以目前的机构及从业人员规模，要想满足庞大的社会需求，还有相当大的距离。但刘铁榜对未来充满信心。

　　信心来自员工的努力和患者的信任。在去年全市医疗质量评估中，康宁医院在专科医院中排名第一，也是全市5家A级医疗质量的医院中唯一的一家专科医院。在满意度方面，该院在全市所有医院中名列第二。在医院的业务用房和人员没有增加的情况下，目前住院病人比去年增加约25％，门诊病人增加约15％。此外，近两年来医院先后发表SCI论文多篇，今年科研项目又喜获国家自然科学基金资助，继一位专家当选国家级专科学会常委之后，又有两位年轻专家入选国家级专科学会青年委员。

　　信心来自历史。深圳心理卫生事业发展时间短，但成长快，心理卫生进社区项目以及一些学科建设已走在全国前列。因为决策者和管理者有前瞻的视野、严谨的治学、严格的管理、出色的人才引进与培养，以及广大工作者多年如一日的默默奉献。

　　信心还来自一大优势：深圳市政府对精神卫生工作高度重视。两位分管副市长先后到康宁医院调研，政府各部门配合良好，市卫人委更是呵护有加，形成了以深圳市精神卫生中心为业务核心，卫生为主体，公安、民政、残联等多部门密切配合的工作局面。“这是其他城市难以比拟的体制优势。”

　　相关投入也越来越大。新的心理卫生大楼明年初将投入使用。而前期投资7个亿的健宁医院项目也将在明年上半年动工，建成后将拥有800张病床，功能也非常齐全，届时深圳每万人将拥有接近1张精神科病床，目前病床数短缺的状况将得到改观。

　　当然，相较于庞大的服务人口和社会需求，健宁医院仅是一个“脱贫项目”，解的是燃眉之急。但刘铁榜坚信，对心理健康是“一分投入，十二分收益”，比如市民的快乐感和幸福感，个人、家庭与社会的和谐感，工作效率的提高等。这些又都会转化成社会的和谐。

　　现在，《条例》的通过，让心理卫生工作获得强大的后盾。

　　随着法制建设和硬件工程的完善，人才队伍建设成为急迫的事情。刘铁榜希望，未来五年，仅市级精神卫生这一块，能实现每万人口有1名专科医师和执业护士，每万人口拥有精神科病床数在1.0张，同时致力提供社区精神卫生服务，建成临床心理学家、公共卫生专家、精神科执业护士、社会工作者等协同工作的多学科服务团队，为保障市民心理卫生权益与需求服务。

　　

　　相关背景 精神障碍高未治率凸显《条例》必要性

　　《条例》的出台，在深圳的心理卫生史上的一个重要的里程碑，必将提升市民心理健康水平，推动深圳心理卫生事业发展。刘铁榜认为，了解《条例》推出的背景，有助于人们更好地理解这一意义。

　　1、精神疾病未治率很高

　　移民之城、青春之城、速度之城、效率之城……形容深圳的这些常见词汇，勾勒出这座城市所创造出的奇迹，也提示了奇迹背后的原因。

　　因此，当2005年深圳居民精神疾病流行病学调查结果公布时，人们惊讶地发现：18岁以上居民中21.19%的精神疾病患病率高居全国首位，1.41%的重性精神疾病患病率亦为全国最高。

　　调查结果展现了一个必须正视的现实：深圳心理卫生形势严峻。但上述调查同时发现：深圳全人群精神卫生服务终生总利用率仅为4.02%，说明目前的精神卫生服务仅能为小部分人群利用；精神障碍患者中仅有11.32%的人接受过专业或非专业的心理卫生服务，说明有相当一部分（近九成）精神障碍患者没有接受相关服务。

　　刘铁榜认为，居于高位的精神疾病未治率说明，很多人对心理卫生知识并不了解，也不知道有心理问题可以找专家，更不知道有哪些渠道可加以利用；另一方面，目前的心理卫生机构设置不够，心理卫生从业人员也非常有限，普通医务人员中的多数并不具备心理卫生相关知识。因此，很多人有了“心病”后不知如何应对、也未被及时发现，导致未治率很高。

　　2、社会歧视和偏见依然存在

　　对精神障碍患者的歧视与偏见，心理咨询来访者和精神障碍患者及家属感受最深刻。歧视给来访者和患者及家属带来极大压力，甚至感到有心理疾病或精神障碍是一个人生的污点，因而不能接受。一些患者被迫关在家里，不能得到及时有效的治疗；有的人在接受心理治疗时使用假名并戴上墨镜，唯恐被人认出；有的人即便是被诊断患有焦虑症或睡眠障碍就被调离原来的工作岗位，甚至被解除劳动合同。

　　歧视和偏见甚至存在于精神卫生工作者身上。医生是受社会尊重与欢迎的职业，但精神科似乎例外，一些精神科医生与护士找不到对象，往往用“从事心理卫生工作”的说法取代“从事精神科工作”，而这与国外的情况刚好相反。更严重的是，对精神科疾病的广泛偏见，还使专科医院面临着人才流失、招人困难的局面。

　　其实精神障碍并非不可治，及时的治疗与呵护同样可以使患者实现社会价值。

　　因此，立法可以在全社会确立对精神障碍患者的尊重，保护他们的就业、学习、治疗、隐私等权益，有助于扫除歧视与偏见，代之以宽容、理解与尊重，为患者创造充满阳光的生存与发展环境。

　　3、心理卫生服务不够规范

　　比如，谁送精神障碍患者来就诊？患者由谁接出院？尤其对于那些非自主决定住院的患者、流浪患者，这些问题由于缺乏明确的规定而容易导致医疗机构工作被动。

　　另外，社会上心理咨询服务良莠不齐，由于缺乏监管，没有对它们作质量考核与监督，从业人员的资质、业务能力提高等问题也无人问津，不仅给来访者造成一定的困扰，也困扰着一些希望在业务水平上获得提高的心理咨询师。由于职责不明，医疗机构与心理咨询机构之间也不能很好地配合和协调。心理咨询行业出现的乱象亟须加以规范，明确职责范围，并建立转诊与协调制度，避免误诊漏诊。

　　4、政府投入绝对和相对不足

　　近５年间，尽管精神卫生工作的市级财政投入增加了一倍，但对深圳庞大的人口数量来说，人均精神卫生费用只有２元，属于严重不足。而财政投入占精神卫生总投入的比例还在逐年减少。因此，投入与需求相比非常不够，需求的增长速度超过投入的增长速度。同时，深圳精神卫生投入还存在绝对不足，全市精神卫生队伍紧缺，精神科门诊号一号难求，精神科床位一床难求。

　　5、流动人口心理问题突出

　　深圳作为移民城市，有大量年轻的外来人口，这样的背景，导致群体心理问题、年轻人的心理问题、外来建设者的心理问题在深圳都比较突出。在流动人口心理卫生问题比较严重的背景下，通过立法来明确企业主的责任，他们要考虑雇员的心理卫生问题，提供相应的获得心理卫生服务的条件。

　　6、社会建设要求高

　　当今社会，群众对社会建设要求越来越高。通过立法完善市、区、社区三级心理卫生服务网络，对于维护社会稳定、改善全人口心理素质、建设质量深圳、增加城市幸福感和快乐感意义重大。立法则可以保障人人享有精神卫生服务。

　　

　　相关报道 心理卫生立法历经6年时间

　　2003年，有识之士在政协提案中呼吁，为深圳的心理卫生立法。

　　2005年10月，深圳市居民精神疾病流行学调查出炉，调查显示，在竞争激烈、社会转型的背景下，深圳市18周岁以上居民精神疾病患病率高居全国榜首，每5名成年人中就有1人曾经或正在患有精神疾病。深圳精神卫生“形势严峻”。

　　这一调查结果某种程度上成为催化剂。2006年深圳市人大常委会组织成立心理卫生条例起草小组。

　　2006年4月起，深圳市法制办，市人大法工委，市人大教科文卫委，市卫生局相继举行立法研讨会会，对起草的条例广泛进行讨论、征求意见。

　　2007年1月，深圳市心理卫生条例草稿在深圳市法制办网站上公布。

　　2007年2月，深圳市相关人士赴京回报立法工作，获得卫生部相关部门的支持。

　　2008年1月，深圳市人大把心理卫生条例列入年度立法项目；当年11月，深圳市政府四届112次常务会议上，审议通过草案。

　　2009年3月27日，市四届人大常委会第二十七次会议一审通过。一切顺利，心理卫生条例似乎有望于当年出台。不过，在了解到国家制定的精神卫生法可能出台之后，深圳有关部门决定，暂缓审议。

　　根据深圳市的实际情况，2011年4月25日举行深圳市五届人大常委会第八次会议，重新启动对心理卫生条例草案的一审程序。

　　2011年6月24日，市五届人大常委会第九次会议中，《深圳经济特区心理卫生条例》通过二审。

　　2011年8月30日，《条例》在市五届人大常委会第十次会议三审通过。

　　

　　专家释疑 为何不叫“精神卫生条例”

　　深圳是中国第7个通过心理卫生条例的城市。其他城市施行的都是“精神卫生条例”，深圳却叫“心理卫生条例”。刘铁榜解释，有三个考虑。

　　首先，从文化传统角度，用“心理卫生条例”，字面上没有“精神卫生条例”那样“刺眼”。

　　其次，在学术层面上，无论是“心理卫生”，还是“精神卫生”，二者表述的内容是一样的。在英文里，它们都是同一个词mental health。

　　第三，从社会层面理解，“心理卫生”与“精神卫生”相比，外延扩大了。一般意义的精神卫生容易让人想到精神疾病，但心理卫生还涵盖更多的内容，如心理健康促进、心理咨询内容、公众心理卫生预防等。